Verschil in referentiesituatie stikstof tussen plannen en projecten

Stikstof blijft een bepalende factor voor ruimtelijke ontwikkelingen. Veel bouwprojecten lopen vertraging op of komen stil te liggen, omdat niet kan worden uitgesloten dat zij significante effecten hebben op Natura 2000‑gebieden. Voor ontwikkelaars leidt dit tot onzekerheid, hogere kosten en soms het volledig wegvallen van plannen. De ontwikkelmogelijkheid hangt vaak af van de omvang van de stikstofruimte. Dit blog legt uit hoe de referentiesituatie werkt en waarom de keuze tussen het planspoor en het projectspoor in sommige gevallen doorslaggevend kan zijn voor de haalbaarheid van een ontwikkeling.

Wanneer is een toestemming nodig?

Een bestuursorgaan geeft alleen toestemming voor een plan of project nadat het de zekerheid heeft verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000‑gebied niet aantast. Dit volgt uit artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn.

Daarom wordt bij een plan of project eerst beoordeeld of significante gevolgen kunnen optreden (de voortoets). In de praktijk gebeurt dit meestal met de AERIUS Calculator. Kunnen significante effecten niet worden uitgesloten, dan is – behoudens uitzonderingen – een passende beoordeling nodig.

De referentiesituatie die in de passende beoordeling wordt gebruikt, verschilt wezenlijk tussen het projectspoor en het planspoor. Een ontwikkelaar kan bij het juridisch mogelijk maken van (beoogde) ontwikkelingen kiezen voor een omgevingsplanwijziging (planspoor) of een omgevingsvergunning (projectspoor). Die keuze kán bepalend zijn voor de omvang van de stikstofruimte die in de passende beoordeling kan worden betrokken.

Referentiesituatie bij projecten (natuurvergunning)

Een project omvat alle activiteiten die functioneel en feitelijk één samenhangend geheel vormen. Activiteiten die noodzakelijk zijn voor elkaar, worden gezamenlijk beoordeeld. Alleen als activiteiten duidelijk los van elkaar staan, mogen beschouwd worden als afzonderlijke projecten.

Voor projecten geldt:

• Het bevoegd gezag moet voor het project als geheel uitsluiten dat significante effecten optreden. Deelactiviteiten mogen dus niet afzonderlijk worden beoordeeld als zij feitelijk één geheel vormen.
• Sinds de Rendac‑uitspraak (ABRvS 18 december 2024) mag in de voortoets niet meer intern worden gesaldeerd.
• In de passende beoordeling mag wél intern of extern worden gesaldeerd, maar alleen als wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Dit betekent dat het bestuursorgaan moet onderbouwen dat er voldoende natuurmaatregelen zijn (of worden) getroffen om de Natura 2000-natuurdoelen te halen. Soms wordt hierbij een deel van de toegestane stikstofruimte afgeroomd voor verplicht natuurherstel.

Bij projecten kan de referentiesituatie worden gebaseerd op een bestaande (PAS)natuurvergunning, of een milieutoestemming.

Als er in het verleden een natuurvergunning is verleend, geldt in beginsel de vergunde situatie, inclusief onbenutte capaciteit, als referentie. Niet de feitelijke situatie is dan bepalend, maar de juridische toegestane stikstofruimte op grond van een natuurtoestemming. Provinciaal beleid kan echter strenger uitpakken.

Bij een milieutoestemming geldt alleen de daadwerkelijk/feitelijk gerealiseerde stikstofruimte. Latente ruimte kan niet ingezet worden ten behoeve van de referentiesituatie.

Voorbeeld
Een ontwikkelaar wil een appartementencomplex bouwen op een perceel nabij een Natura 2000-gebied waar eerder een pluimveehouderij stond. Voor die veehouderij is ooit een natuurvergunning verleend voor 40.000 kippen. De kippen zijn al drie jaar weg, maar de vergunning is nog steeds geldig.

Wordt dit project mogelijk gemaakt via een omgevingsvergunning (het projectspoor), dan kan de ontwikkelaar in beginsel intern salderen met de vergunde stikstofruimte van die 40.000 kippen. De natuurvergunning vormt nog steeds de referentie, ook al is de activiteit feitelijk beëindigd.

Referentiesituatie bij omgevingsplannen (planspoor)

Er is sprake van een plan als het een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Dat is het geval als het plan voorziet in meer of ander gebruik dan de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan. De verwachting is dat dit uitgangspunt ook onder het huidige omgevingsrecht blijft gelden.

Voor plannen geldt:

• De referentiesituatie wordt bepaald door de feitelijk aanwezige én planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan (zie uitspraak Raad van State).
• Een ontwikkelaar kan een oude natuurvergunning voor een beëindigde activiteit in beginsel niet gebruiken om te salderen (zie uitspraak hiervoor en deze).
• Alleen onder strikte voorwaarden, de zg. Zandzoom‑criteria, mag een ontwikkelaar beëindigd gebruik toch meenemen. Dit is het geval als de activiteit uitsluitend is beëindigd ten behoeve van de nieuwe ontwikkeling en vaststaat dat de activiteit anders niet zou zijn beëindigd vóór de peildatum. Bovendien mogen in de periode tussen de beëindiging van de activiteit en de vaststelling van het bestemmingsplan geen andere stikstof veroorzakende activiteiten hebben plaatsgevonden.

Voorbeeld
Dezelfde ontwikkelaar wil het appartementencomplex mogelijk maken via een omgevingsplanwijziging; hij wil de functie ‘agrarisch’ omzetten naar ‘wonen’. De pluimveehouderij is feitelijk beëindigd.

In dit spoor kan de ontwikkelaar niet terugvallen op de oude natuurvergunning voor 40.000 kippen. De feitelijke situatie biedt nu geen stikstofruimte, waardoor intern salderen niet mogelijk is. Waar het projectspoor dus mogelijk voldoende ruimte biedt, kan het planspoor leiden tot een stikstoftekort.

Conclusie

De keuze tussen het projectspoor en het planspoor heeft directe gevolgen voor de beschikbare stikstofruimte en daarmee voor de uitvoerbaarheid van een ontwikkeling.

Bij projecten blijft de oorspronkelijke natuurvergunning het uitgangspunt, ook als de activiteit feitelijk is beëindigd. Bij plannen is de feitelijke en planologisch legale situatie bepalend, waardoor oude vergunningen in beginsel geen rol meer spelen.

In identieke situaties kan dit leiden tot totaal verschillende uitkomsten. Het is daarom verstandig om al in een vroeg stadium te bepalen welk spoor – en welke juridische aanpak – het beste aansluit bij de ontwikkeling en de beschikbare stikstofruimte. Een slimme keuze vergroot de kans dat het plan uitvoerbaar is, zelfs nabij een Natura 2000-gebied.

Heeft u vragen of wilt u advies? Neem contact met ons op

Binnen onze praktijk in het vastgoed- en omgevingsrecht hebben wij regelmatig te maken met vragen over stikstof. Heeft u een vraag of wilt u advies? Neem gerust contact op met Tobias van Stelten: tobias.vanstelten@bosselaar.nl / 06-30116182 en/of Jacoline Kroon: jacoline.kroon@bosselaar.nl / 06-49961628.

(Foto: Ries Bosch, via Unsplash)