Met de komst van het wetsvoorstel Reparatiewet Varkens in Nood-arrest wordt de mogelijkheid om naar de bestuursrechter te stappen bij omgevingsvergunningen waarschijnlijk weer iets beperkter. Die toegang was vanaf 2021 tijdelijk verruimd, naar aanleiding van een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. In dit blog leggen we uit wat de aangekondigde veranderingen betekenen voor ontwikkelaars van bouwprojecten.
Hoe is deze situatie ontstaan?
Aanleiding voor de wetswijziging is het Varkens in Nood-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) van 14 januari 2021 en twee daaropvolgende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Het arrest gaat over besluiten die onder het Verdrag van Aarhus vallen. Deze hebben betrekking op activiteiten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Denk bijvoorbeeld aan vergunningen voor milieubelastende activiteiten of projecten waarvoor een milieueffectrapportage nodig is.
Het HvJ-EU oordeelde dat ‘leden van het betrokken publiek die voldoende belang hebben’ bij dergelijke besluiten niet verplicht mogen worden om eerst een zienswijze in te dienen voordat zij toegang krijgen tot de rechter. In Nederland bestond die verplichting wel, bij de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV). Daarnaast moet iemand aan wie het nationale milieurecht ruimere inspraakrechten geeft, ook toegang tot de rechter hebben.
De Raad van State koos voor een verruimde oplossing
Na het arrest koos de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in uitspraken van 14 april 2021 en 4 mei 2021 voor een tijdelijke, ruime oplossing. Sindsdien geldt in omgevingsrechtelijke zaken waarin de UOV van toepassing is, dat belanghebbenden geen zienswijze hoeven in te dienen voordat zij beroep kunnen instellen.
Ook de onderdelentrechter van artikel 6:13 Awb wordt sindsdien niet toegepast. Daarbij gaat het om de vraag welke onderdelen van een besluit in beroep nog kunnen worden aangevochten.
Daarnaast heeft ook iemand die géén belanghebbende is, maar wel gebruik heeft gemaakt van de wettelijke mogelijkheid om een zienswijze in te dienen, in deze omgevingsrechtelijke zaken toegang tot de bestuursrechter.
Deze ruime lijn was bedoeld als tijdelijke oplossing. Het nieuwe wetsvoorstel moet daar een einde aan maken.
Vijf belangrijke veranderingen voor ontwikkelaars
De nieuwe wet is nog niet in werking getreden en kan tijdens de verdere behandeling nog worden aangepast. In de huidige versie zijn vooral vijf veranderingen van belang voor ontwikkelaars.
- Er komt een limitatieve lijst van Aarhus-besluiten
In een nieuwe bijlage 4 bij de Awb, de ‘Regeling beroep aanzienlijke milieueffecten’, wordt vastgelegd welke besluiten als zogenoemde Aarhus-besluiten worden aangemerkt. Op die lijst staan onder meer mer-plichtige en mer-beoordelingsplichtige besluiten en verschillende besluiten op grond van de Omgevingswet, Meststoffenwet, Mijnbouwwet en Wet milieubeheer.
- Het begrip ‘belanghebbende’ wordt bij Aarhus-besluiten verruimd
Het Verdrag van Aarhus gebruikt het begrip ‘leden van het betrokken publiek’. Daarmee wordt publiek bedoeld dat gevolgen ondervindt of waarschijnlijk zal ondervinden van milieubesluitvorming, of daarbij een belang heeft. Volgens de regering is dit begrip iets ruimer dan het bestaande belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb.
Het voorgestelde artikel 6:2a Awb bepaalt dat bij bezwaar en beroep tegen een Aarhus-besluit ook ‘leden van het betrokken publiek’ als belanghebbende worden beschouwd. De wetgever wil hiermee voorkomen dat het bestaande belanghebbendebegrip in bepaalde situaties te beperkt wordt uitgelegd.
- Geen zienswijze nodig voor betrokken publiek bij een Aarhus-besluit
Bij Aarhus-besluiten hoeft een lid van het betrokken publiek straks niet eerst een zienswijze in te dienen voordat diegene een beroep kan instellen. Dat wordt geregeld in een nieuw tweede lid van artikel 6:13 Awb.
Voor andere besluiten waarop de UOV van toepassing is, blijft de hoofdregel gelden: eerst een zienswijze indienen, daarna eventueel beroep instellen.
- Alleen een zienswijze indienen geeft niet langer automatisch toegang tot de bestuursrechter
Een belangrijk verschil met de huidige praktijk is dat het recht van ‘eenieder’ om een zienswijze in te dienen wel blijft bestaan, maar dat dit niet meer automatisch betekent dat die persoon vervolgens naar de bestuursrechter kan stappen.
Wie geen belanghebbende is en ook niet tot het betrokken publiek behoort, kan dus wel een zienswijze indienen, maar krijgt daarmee niet vanzelf toegang tot de bestuursrechter. Een dergelijke persoon kan wel naar de civiele rechter stappen.
- Ook de rechtsmiddelenclausule verandert
Als niet alleen belanghebbenden, maar ook anderen een zienswijze kunnen indienen, moet in de rechtsmiddelenclausule duidelijk worden vermeld dat die anderen geen beroep bij de bestuursrechter kunnen instellen. Zij worden gewezen op de mogelijkheid om een procedure bij de civiele rechter te starten.
De onderdelentrechter komt waarschijnlijk terug
Een belangrijk praktisch gevolg van de voorgestelde wijzigingen is dat naar verwachting ook de onderdelentrechter weer terugkomt. De onderdelentrechter wordt afgeleid van artikel 6:13 Awb en houdt in dat een onderdeel van een besluit dat niet in de zienswijze is bestreden, later niet alsnog in beroep kan worden aangevochten. Denk bijvoorbeeld aan verschillende onderdelen van een project, zoals bouw, Natura 2000 of een omgevingsplanactiviteit.
Het zienswijzevereiste en de onderdelentrechter gelden alleen niet voor besluiten die in bijlage 4 bij de Awb als Aarhus-besluit zijn aangewezen. Voor alle andere omgevingsrechtelijke UOV-besluiten gaat artikel 6:13 lid 1 Awb weer gelden. Dit betekent een duidelijke beperking ten opzichte van de ruime lijn die de Afdeling bestuursrechtspraak sinds 14 april 2021 hanteert.
(Let op: de onderdelentrechter is iets anders dan de grondentrechter. Die gaat niet over de onderdelen van een besluit, maar over de argumenten waarmee zo’n besluitonderdeel wordt bestreden.)
Wat betekent dit voor ontwikkelaars van bouwprojecten?
Voor ontwikkelaars van bouwprojecten kan de wetswijziging op verschillende punten gunstig uitpakken. Iemand die geen belanghebbende is en ook niet tot het betrokken publiek behoort, kan straks niet meer alleen door het indienen van een zienswijze toegang krijgen tot de bestuursrechter. De kring van personen die een project bij de bestuursrechter kunnen aanvechten, kan daardoor kleiner worden.
Er is ook een nadeel. Niet-belanghebbenden die geen toegang hebben tot de bestuursrechter, kunnen wel een civiele procedure starten. Een ontwikkelaar kan daardoor te maken krijgen met zowel een bestuursrechtelijke als een civielrechtelijke procedure. Dat kan leiden tot meer procedures en hogere proceskosten.
Daarnaast is vooralsnog onzeker hoe de bestuursrechter het begrip ‘lid van het betrokken publiek’ zal uitleggen. Het voorgestelde artikel 6:2a Awb lijkt namelijk alle leden van het betrokken publiek als belanghebbende aan te merken. Daardoor ontstaat mogelijk een ruimere toegang tot de bestuursrechter dan het Verdrag strikt genomen vereist. Dit lijkt niet de bedoeling van de wetgever, maar de voorgestelde formulering laat daarvoor wel ruimte.
Wat betekent dit bij een integrale vergunningaanvraag?
De toelichting bij het wetsvoorstel geeft daarnaast duidelijkheid over integrale vergunningaanvragen. Als één besluit meerdere activiteiten vergunt, zijn artikel 6:2a en artikel 6:13 lid 2 Awb alleen van toepassing op het onderdeel van het besluit dat zelf als Aarhus-besluit kwalificeert. Voor de overige onderdelen blijft het gewone regime gelden: alleen een klassieke belanghebbende kan beroep instellen. Daarvoor is in beginsel eerst een zienswijze nodig.
Dit betekent dat een ontwikkelaar een aanvraag niet per activiteit hoeft op te knippen om de ruimere toegang tot de bestuursrechter te beperken. Een integrale vergunning kan daarmee voorkomen dat verschillende onderdelen van hetzelfde project leiden tot afzonderlijke procedures en bijbehorende termijnen.
De wet is nog in voorbereiding. Heeft u al vragen?
Dit is een overzicht van de stand van zaken op dit moment. De precieze gevolgen hangen af van de definitieve tekst van de wet en de manier waarop de bestuursrechter de nieuwe regels gaat toepassen.
Heeft u als ontwikkelaar vragen over de nieuwe regels, neem dan contact op met Hayri Yildiz per mail of telefonisch (hayri.yildiz@kienhuislegal.nl, 06 45051388).
(Foto: Roger Starnes SR, via Unsplash)
